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日前，国务院决定设立灾后恢复重建基金，首期由中央财政拨款700亿元人民币，明后年继续作相应安排。 我们看到，本次地震造成的直接和间接损失，远远超过了灾害初期人们的估计，不仅居民住房和财产受到破坏，而且受灾地区的基础设施、城市公用设施也大多不复存在。因此，灾后重建必须由政府来担当主角，通过有效的财政政策支撑，来促使灾区经济早日恢复正常，受灾群众生活得到基本保障。 应该说，在特大自然灾害发生后，由政府设立专项基金来推动重建工作，在各国都屡见不鲜，如日本在神户大地震后也建立了类似的基金。对于我国设立灾后重建基金的问题，各界最为关注的，无非是资金来源、资金运用和资金管理。 首先，从资金来源看，目前将主要从中央预算稳定调节基金中划拨。我们知道，2007年我国建立的中央预算稳定基金制度，主要来自于财政超收收入，其目的之一，就是使国家在遇到重大自然灾害等不可预见的突发事件时，不必临时调整预算。这样，一方面可以尽快使重建资金到位，另一方面，在近年来人们对财政年年超收存在质疑的背景下，这也使得政府“让利于民”的思路，能够通过支持灾后重建而体现出来。 当然，根据近期许多研究机构的估计，仅是地震带来的直接经济损失就达到1500到2000亿元。这表明，仅靠源于预算稳定基金的支持，还是远远不够的，这就需要对重建基金引入更多的资金来源，用于灾区各项建设。一则，可以借此机会压缩其他过于膨胀的财政支出项目，如政府已表示“中央国家机关今年的公用经费支出一律比预算减少5%，用于抗震救灾”。而地方政府同样也存在行政管理费过高的问题，督促发达地区财政减少这类费用，通过横向转移支付的方式，来支援灾区建设资金缺口，也是一种合理的选择。二则，当前所谓的流动性过剩，表现之一就是民间积累了大量的资本，把民间投资引入到灾区建设中，也是非常有必要的。这既需要发挥财政政策的引导作用，更需要政府借此进一步放宽对民间投资的限制，使其更积极地介入到各类公用设施的重建中。 其次，从资金运用来看，要注重两方面的问题。一方面，现有的基本运用模式，可能还是直接拨款。但为了提高资金使用效益，应该尽可能按照政府采购的原则来运用资金，并且要求地方政府纳入相应配套资金。除此之外，还应该考虑以财政贴息、财政担保等多种方式来安排资金，以此来使信贷资金和其他社会资金充分介入灾后重建。 另一方面，对于资金运用的领域，应该分为三种。一是公共建设类项目，即完全属于政府职责的建设。这需要财政的完全支持，并且作为预算内资金进行管理。二是准公共建设类项目，即同时具有商业运营色彩的项目。应该借鉴BOT等新型投融资模式，在安排财政资金同时，引入多元化社会资金支持。三是公共生活类项目，即涉及受灾群众福利保障的支出。我国的社会保障体系原来就比较薄弱，并且效率不高，在地震的非常时期，实现相关人群的基本保障更加迫切。通过在灾后重建基金中引入教育、医疗、养老、扶贫等基本支出职责，有助于尽快使受灾群众生活恢复正常。 最后，从资金管理来看，如何保证专项基金的安全，并最大限度地发挥应有效益，是各界都密切关注的问题。事实上，考虑到我国预算管理体制改革仍任重而道远，这种担心并非多余。例如，2003年云南大姚地震后，中央财政也拨付了1.2亿元专项资金，在事后审计发现有近1亿元并非用到灾后重建上。对此，政府有关部门必须真正加强对资金的事先监督，否则事后审计大多无关痛痒。同时还要监督和鉴别不同的灾后重建项目，避免地方政府把资金更多用于“面子工程”，而非重振经济与稳定社会所必需的项目。 |
