刍议农村土地整理的问题与对策

【摘要】本文试从土地整理对促进农村经济发展的重大意义出发，针对土地整理中存在的问题进行思考剖析，提出一些相应的对策思路。

     【关键词】农村土地整理;问题与对策

     我国土地利用的基本国情是人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足。农村土地整理是我国为保持耕地总量的动态平衡而采取的重要措施，它对于调整土地利用方式，优化土地利用结构，改善区域生态环境，促进社会主义新农村建设，促进农业增产，农民增收、确保国土资源管理的既要保护发展，又要保护资源任务的落实和实现科学发展观都具有重要的现实意义。

     一、农村土地整理的主要内容

     农村土地是指可供农作物、森林、畜牧养殖以及与农业经营不可分离的农舍、畜禽舍、道路、灌排设施、船舶码头及其他用于农业生产的土地。《土地管理法》强调"按土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农村生产条件和生态环境"。因此，土地整理的范围基本定位在了农村范围内，农村土地整理的概念就是指以农村土地为对象，对田、水、路、林、村进行综合整治的过程。

     农村土地整理的主要内容包括农地整理和农村建设用地整理。具体到农地整理，又有五个方面的内容。一是耕地整理，包括耕作田块归整、田间道路、灌排渠系、防护林带整治等；二是中低产田改造，包括中低产水田改造、中低产林、中低产园，低产土壤改良等；三是未利用地开发，包括荒草地、沼泽地、坑塘水面、盐碱地、裸土地、滩涂、苇地及其他未利用土地的开发利用；四是小流域综合整治，包括山区、丘陵地区的水土保持、生态退耕、土壤改良、耕作措施改变、田林水统筹规划；五是农业用地结构调整，主要是在水土流失、生态破坏、土地利用结构失调的地区，通过土地整理合理调整农林牧的用地比例，促进本地区生态环境的改善和社会经济的全面发展等。农村建设用地整理主要包括农村居民点整理和乡镇工矿企业用地整理。农村居民点整理就是以集镇、农村居民点和基础设施建设为中心，通过合理的村镇规划建设，有效地调整农村居民点内部用地，对农村居民点进行规划拆并，减少空心村庄，提高村庄土地利用率，改善农村的面貌和生态环境。乡镇工矿企业用地整理是指将大量以原来的自然村落为依托，零散分布的乡镇村工矿企业向工业园区集中，以充分集约节约利用土地和发挥乡镇功能园区的产业集聚效益。并将原址复垦成耕地或依据土地利用总体规划，作为建设用地重新规划布局。通过土地整理可使乡镇工矿企业用地规模缩小，提高配套基础设施利用效率，避免基础设施投资的重复浪费；同时也有利于进行统一的环境保护治理，减少管理成本。另外农村土地整理还包括农村土地的开发复垦、农村土地的权属变更等方面内容。农村土地整理涉及到自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，是一项技术性和实践性极强的系统工程，农村土地整理的内容和目标也会随着社会经济的发展而发展，表现为一个持续的动态发展过程。

     2土地整理存在的问题

     土地开发整理自1999年纳入新法以后得到了较快发展，经过几年的实践，全国各地土地整理工作如火如荼，投入大量资金，建设了大量的标准农田，为耕地保护和农民增产增收奔小康奠定了坚实的基础。但是在现实中也存在不少问题：

     2.1 土地整理以政府为主，缺乏群众投入

     土地整理工作是一项利国利民，繁荣农村经济、造福子孙的事。可是在整个工作过程中，基本以政府投入和股份投入搞土地整理，群众缺乏自我开发、自我整理的意识。乡镇人民政府和群众在实际工作中还存在目光短浅，为一已私利阻挠土地整理的现象时有发生，从而阻碍了整个工作的平衡发展。

     2.2 土地整理项目不容忽视质量问题

     从目前已竣工的工程来看，大多项目工程质量总体是好的，但也存在一些项目质量问题，有的只是开几条渠、开几条路就完成整理了；有的为了通过验收关，做的是面子工程，在工程建设上偷工减料，工程质量经不起时间的考验，没有真正把好质量关。

     2.3 新增有效耕地面积和质量不容乐观

     土地整理项目中新增有效耕地面积中有的地方存在"水份"，有圈地现象，把周围的原有的耕地作为新增有效耕地。有的新增耕地没有严格按照技术规程操作，没有将表土剥离后再回填，新增耕地质量差。

     2.4农村土地整理依赖的技术基础还比较薄弱。农村土地整理是一项技术性很强的工作，往往要涉及农业、工程、生物、环境、水利、计算机应用等众多学科知识内容，土地整理的技术标准和规定方面的要求比较高。我国在土地整理的技术标准和规定上尽管做了许多的建设，但是还缺乏完整的体系，技术基础的薄弱就会影响到农村土地整理的质量，因此，土地整理技术领域的研究还有待加强。

     2.5农村土地整理所需的投入资金还严重不足

     农村土地整理需要投入较大数量的资金。尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，投资渠道和来源狭窄，大部分都是依靠国家投资。"占补平衡"是强制性的政策目标。许多地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，且不能采用集资摊派的方式募集资金，使得政府提倡、群众迫切的土地整理工作在资金运作上发生困难，没有可靠资金保障的土地整理项目就难以有计划地全面实施。

     2.6农村土地整理成果缺乏效益分析评价体系

     农村土地整理不仅要体现社会经济效益，还要保证生态效益的实现。通过农村土地整理，会使土地利用系统趋于人工系统的特征，系统运转速度加快，社会经济效益提高。但系统本身也变得更加脆弱，系统的缓冲性能降低，生态环境问题的潜在威胁就会加强。

     三、对土地整理的对策与思考

     1、加强宣传，充分调动农民群众参与，减少土地整理工作中矛盾纠纷的发生

     土地整理的目的，在于优化土地利用结构，改善土地耕种条件和质量，服务于农业、农村和农民，促进城乡统筹发展。所以土地整理的全过程离不开农民群众的广泛参与。所以就要加强土地整理政策的宣传，让土地整理的政策优势深入人心，充分调动农民群众的主人翁意识，，发挥其积极参与、乐于奉献的主动性。

     土地整理工程的实施，不但要严格实行监理制度，还要主动接受农民群众的质量监督。在工程项目的规划设计阶段，要充分听取农民群众的意见，使土地整理能切实解决农民群众生产、生活中的实际困难和问题。真正实现农业增效、农民增收，农村发展。以减少实际工作中矛盾纠纷的发生。切实把土地整理工程做成德政工程和民生工程，促进农村社会经济发展。

     2、加快土地制度创新，积极探索农村土地整理制度改革

     严格执行耕地保护政策，落实国家关于土地管理方面的法律法规，按照既要保护发展，又要保护资源的要求，开展对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查工作，加强土地整理规划的编制及实施。加强政府对农村土地整理的监督和管理。

     3、加快推进农村集体土地登记发证工作，尽快明晰农村土地的产权主体

     土地整理的过程中经常伴随着土地产权转移，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理化的过程。应加强土地整理权属登记管理和地籍档案管理工作。农村土地整理制度改革的思路与对策，按照中央关于部署城乡统筹发展和建设社会主义新农村的要求，加快推进农村集体土地登记发证工作，明晰产权。产权关系明晰才能提高主体的积极性，只有产权关系明确、产权界定合法，才能使农村土地资源都得到有效配置。也才能切实维护农民群众根本利益。

     4、建立健全农村土地整理部门之间的协作机制

     由于农村土地整理工作涉及面广，需要土地、农业、林业、水利、财政等多部门的协作配合，才能保证工作顺利开展。各级管理部门应通力协作，主动担负起本行政区域内土地整理规划的编制工作，做好在土地整理前的权属确认、整理后的权属变更和土地整理成果验收等方面的工作，并注重研究制订和执行有关农村土地整理的政策，监督农村土地整理规划的实施等情况。各部门结合自身职能，各司其职，形成部门之间的长效协作机制。

     5、制定和完善农村土地整理政策法规体系

     农村土地整理需要大量的资金、物力、技术和人力，涉及到产业政策和产业发展、户籍制度管理等多方面问题。加强农村土地的调研和立法工作，完善农村土地整理机制。抓紧研究制订相关的政策法规，对农村土地整理的运用等方面问题做出具体规定，为农村土地整理工作提供法律依据迫在眉睫。建立健全一整套科学合理的土地整理成果效益评价系统，对土地整理项目实施具体科学的效益评价。对土地整理工程项目竣工通过验收后，还要进行一段时间的跟踪观察。一方面防止土地整理项目工程反弹破坏；另一方面总结土地整理工程在投入使用后的成败得失，有利于总结积累经验成果。各级政府还应制订农村土地整理收益分配优惠政策、鼓励民间组织、企业、农民集体和个人自筹资金投入农村土地整理。（